Progreso y desafíos: Informe global de control del tabaco 2023.

En 2023, las Partes en la Convención Marco para el Control del Tabaco (en adelante referida como la Convención) han adoptado diversas medidas para reducir la demanda, oferta y daño del tabaco. Los actores implicados como la Organización Mundial de la Salud y organizaciones no gubernamentales en el control del tabaco han tomado nuevas iniciativas. El trabajo global de cumplimiento del control del tabaco ha trasladado el control del tabaco a una posición más prominente en la agenda de gobernanza global. Algunas medidas extremas de control del tabaco han sido ampliamente cuestionadas, y hay una creciente divergencia en el concepto y práctica del cumplimiento del control del tabaco.

El "Informe de Progreso de la Conformidad en el Control del Tabaco a nivel Mundial 2023" ofrece un análisis detallado de la epidemia mundial del tabaco en 2023, el progreso en la ratificación y negociación del Convenio, el avance en disposiciones clave del Convenio y las tendencias en el control del tabaco por parte de actores clave. Su objetivo es proporcionar una referencia para evaluar de manera científica la situación de conformidad en el control del tabaco a nivel mundial y promover el trabajo de conformidad en el control del tabaco de manera racional y pragmática. Estaremos lanzando el informe en dos partes. Hoy, primero comprendamos los dos primeros aspectos y el progreso de conformidad en disposiciones clave del Convenio.

1. Tendencias de consumo de tabaco a nivel mundial

Según el "Informe de Prevalencia Global del Tabaco 2000-2030" de la Organización Mundial de la Salud publicado en enero de 2024, la tasa de consumo de tabaco a nivel mundial fue del 20.9% en 2022, con una tasa de fumadores del 16.7% y una tasa de fumadores de cigarrillos del 15%. El número total de usuarios de tabaco en el mundo fue de 1.245 mil millones, con 1.021 mil millones de hombres y 0.224 mil millones de mujeres. Desde el año 2000 hasta 2022, la tasa de consumo de tabaco a nivel mundial ha estado disminuyendo de forma constante, con una ligera reducción en el número de usuarios de tabaco. Específicamente, el número de consumidoras de tabaco mujeres ha estado disminuyendo continuamente, mientras que el número de consumidores de tabaco hombres ha permanecido en general estable.

Progreso en la firma y negociación de la "Convención

El año 2023 marca el decimonoveno año desde la entrada en vigor del Convenio. En 2023, Malawi se unió al Convenio, elevando el número total de partes a 183, que cubren más del 90% de la población mundial. El Protocolo para la Eliminación del Comercio Ilícito de Productos de Tabaco, también conocido como el Protocolo, es el único protocolo bajo el Convenio. En 2023, Polonia y Ruanda se unieron al Protocolo, elevando el número total de partes a 68.

La 10ª Conferencia de las Partes en el Convenio (conocida como COP10) y la 3ª Reunión de las Partes en el Protocolo (conocida como MOP3) se llevarán a cabo en la Ciudad de Panamá del 5 al 15 de febrero de 2024. Esta conferencia marca el 20º aniversario del Convenio y es la primera reunión en persona desde el inicio de la pandemia de COVID-19. Se abordarán cuestiones sustantivas acumuladas durante los últimos 5 años entre las dos reuniones, con una amplia gama de temas de negociación y diferencias significativas de opiniones.

Los temas clave de la reunión incluyen los siguientes aspectos.

Control del tabaco y el medio ambiente. Brasil ha añadido un punto en la agenda temporal sobre "Protección del Medio Ambiente", solicitando soluciones a problemas ambientales como la deforestación, la contaminación del aire, la degradación del suelo y la contaminación del agua causados por el desarrollo de la industria del tabaco. El enfoque se centra en el daño ambiental causado por el uso excesivo y la lenta degradación de residuos como los filtros de cigarrillos y los envases de tabaco hechos de plástico. Países como Canadá, Australia y Singapur apoyan el punto de vista de Brasil, mientras que Japón, Nigeria y Zimbabue han expresado opiniones opuestas. La resolución alcanzada en la reunión es relativamente moderada, instando a los países a "considerar medidas regulatorias apropiadas" para los filtros y dispositivos relacionados, sin exigir una prohibición de los filtros u otras medidas extremas, mientras se enfatiza que cada país debe regular de acuerdo con su marco legal propio. Se espera que los problemas ambientales sigan siendo un tema clave y desafiante en futuras reuniones.

Los Artículos 9 y 10 de la Convención siguen en vigor. Existe un desacuerdo significativo sobre si el grupo de trabajo autorizado por las partes de la Convención debe continuar trabajando en la regulación y divulgación de los ingredientes de los productos de tabaco, o si un nuevo grupo de expertos debe ser establecido por la secretaría de la Convención. Egipto, Zimbabue, Filipinas, entre otros, apoyan al grupo de trabajo, mientras que Canadá, Australia, Singapur, y otros apoyan al grupo de expertos. Dado que la autorización para el grupo de expertos ha expirado, la conferencia finalmente no renovó la autorización para el grupo de expertos, lo que llevó a la interrupción de su trabajo no respaldado por la voluntad de las partes de la Convención. El tema se pospondrá y discutirá en la 11ª Conferencia de las Partes de la Convención (COP11).

Publicidad, promoción y patrocinio del tabaco. La reunión discutió el borrador de las "Directrices específicas para la implementación del Artículo 13 sobre la regulación transfronteriza de la publicidad, promoción y patrocinio del tabaco, y la descripción del tabaco en los medios de entretenimiento" preparado por el grupo de trabajo del Artículo 13 de la Convención. Estas "Directrices específicas" son un complemento a las directrices de implementación existentes del Artículo 13 de la Convención. La reunión decidió limitar la regulación de las descripciones de tabaco solo a plataformas de medios de entretenimiento, eliminando disposiciones extremas como exigir a las partes publicar advertencias de salud e ingredientes en los medios de entretenimiento que describan el tabaco. Se enfatizó la adopción de medidas para "prohibir ampliamente" en lugar de "prohibir completamente" la publicidad, promoción y patrocinio del tabaco, y se reiteró que todas las medidas regulatorias deben basarse en la legislación de cada país.

Medidas de control del tabaco orientadas hacia el futuro. Algunas partes contratantes creen que el progreso en la implementación del control global del tabaco no ha cumplido con las expectativas y sugieren que se promuevan medidas de control del tabaco orientadas hacia el futuro. Esto incluye la implementación de medidas de control del tabaco que sean más estrictas que las requeridas por el Convenio, como el "empaquetado genérico de productos de tabaco", la "prohibición de la exhibición de productos de tabaco en tiendas" y la "generación libre de tabaco". La Unión Europea, Canadá, Australia y Tailandia han expresado su apoyo, mientras que Zimbabue, Malawi y Guatemala han manifestado su oposición. La conferencia no especificó el contenido y la vía de implementación de las medidas de control del tabaco orientadas hacia el futuro, pero decidió establecer un grupo de expertos para llevar a cabo investigaciones sobre este tema durante la sesión cerrada. Se espera que este tema continúe siendo un enfoque de sesiones futuras.

La Secretaría de la Convención considera que las disposiciones del Artículo 19 de la Convención relacionadas con la responsabilidad deben ser fortalecidas, instando a todas las partes de la Convención a responsabilizar a la industria tabacalera, incluso en términos de compensación. Zimbabwe, Mozambique, Filipinas y otros creen que se debe evitar la responsabilidad ilimitada e incierta. Brasil, Canadá, Uruguay y otros insisten en establecer un grupo de expertos y autorizar al grupo a acelerar la implementación de las disposiciones de responsabilidad a nivel global. La reunión finalmente decidió establecer un grupo de expertos, pero su mandato se limita a recopilar y revisar prácticas efectivas e información relevante de las partes sobre mecanismos de responsabilidad, y a apoyar "discretamente" a las partes en la mejora de sistemas de responsabilidad civil, penal y medidas administrativas relacionadas con la industria tabacalera.

Nuevos productos de tabaco. Las partes del tratado generalmente coinciden en que los nuevos productos de tabaco representan un desafío para la implementación del convenio y llaman a realizar más investigaciones y regulaciones. El Reino Unido y Canadá señalan que la comunidad internacional aún carece de suficiente clasificación e investigación sobre los efectos en la salud de dichos productos; Costa de Marfil y Laos creen que estos productos pueden llevar a los jóvenes a cambiar a cigarrillos tradicionales, creando un "efecto de puerta de entrada"; México y Ghana argumentan que equiparar los nuevos productos de tabaco con productos de reducción de daños carece de evidencia científica. La conferencia tuvo una discusión extensa sobre este tema. Debido a la importante superposición con otros temas y la falta de investigaciones básicas y grandes diferencias de opiniones, la conferencia no aprobó una resolución sobre este asunto.

Además, algunos temas clave de esta conferencia incluyen el control del tabaco y los derechos humanos, la mejora de los sistemas de informes para las partes del tratado, los mecanismos de revisión entre pares para el cumplimiento, enmiendas a las reglas de procedimiento, presupuestos financieros, fondos de inversión, entre otros.

Avances en la implementación de los artículos clave de la Convención.

Según la definición de "control del tabaco" en la Convención, el control del tabaco incluye principalmente la reducción de la demanda de tabaco, la reducción del suministro de tabaco y la reducción del daño causado por el tabaco. El Artículo 5 de la Convención establece las obligaciones generales de las partes, incluida la elaboración de estrategias, planes y políticas de control del tabaco. Los Artículos 6 a 14 de la Convención detallan medidas para reducir la demanda de tabaco, como medidas de precios e impuestos, protección contra la exposición al humo del tabaco, regulación y divulgación de ingredientes, envasado y etiquetado, educación, comunicación, capacitación y concienciación pública, publicidad, promoción y patrocinio, y programas de cesación del tabaquismo. Los Artículos 15 a 17 de la Convención detallan medidas para reducir el suministro de tabaco, como combatir el comercio ilícito y proteger a los menores. Además, temas como la regulación de nuevos productos de tabaco, responsabilidades legales, protección ambiental y derechos humanos también se han convertido en temas importantes de atención internacional en la comunidad global.

Estrategias, planes y regulaciones de control del tabaco.

El Artículo 5 de la Convención requiere que las partes establezcan, implementen, actualicen regularmente y revisen estrategias, planes y programas integrales de control del tabaco multisectoriales. También exige la creación de un mecanismo nacional de coordinación del control del tabaco y medidas para prevenir la interferencia de la industria tabacalera comercial y otros intereses creados en el desarrollo e implementación de políticas de salud pública sobre control del tabaco. Según los datos más recientes disponibles, el 74% de las partes han promulgado planes nacionales integrales de control del tabaco mediante legislación, emisión de órdenes administrativas y otros medios.

En 2023, varios países ajustaron la legislación de control del tabaco para ampliar el alcance de la regulación de productos de tabaco y fortalecer las medidas de control del tabaco. Australia aprobó la Ley de Control del Tabaco, que requiere etiquetas de advertencia gráfica actualizadas en los envases de cigarrillos, fortalece las advertencias sanitarias en cada cigarrillo, prohíbe los productos de tabaco con sabor como la menta, incluye los cigarrillos electrónicos en la regulación, y describe claramente las medidas de control en el envasado y la publicidad. Rumania revisó su legislación de control del tabaco para incluir nuevos productos de tabaco como los cigarrillos calentados en el ámbito regulatorio. Rusia promulgó "Regulaciones sobre la Producción y Circulación de Productos de Tabaco, Productos que Contienen Nicotina y sus Materias Primas" para fortalecer el control sobre los productos de nicotina, incluyendo la gestión de permisos y el control de materias primas. Canadá, Costa Rica, Dinamarca, Georgia, Grecia, Jordania, Maldivas y México han implementado o revisado leyes y regulaciones nacionales de control del tabaco.

En 2023, algunos países implementaron políticas dirigidas a prevenir la influencia de la industria tabacalera. Bosnia y Herzegovina modificó su ley de control del tabaco para especificar requisitos de transparencia en las interacciones del gobierno con la industria tabacalera. Costa Rica, España, México y otros países también introdujeron políticas para regular la participación de funcionarios públicos en actividades relacionadas con la industria tabacalera.

En 2023, el proyecto de ley "Generación Libre de Humo" enfrentó contratiempos. La "Generación Libre de Humo" es la medida anti-tabaco más radical vigente, que tiene como objetivo eliminar todas las formas de consumo de tabaco entre la próxima generación al prohibir que las personas nacidas después de cierta fecha compren o utilicen productos de tabaco. En 2022, Nueva Zelanda aprobó la ley, con otros países como Singapur, Dinamarca, Malasia, los Países Bajos y Finlandia siguiendo con planes similares. Sin embargo, en 2023, tanto Nueva Zelanda como Malasia anunciaron la derogación del proyecto de ley "Generación Libre de Humo". Nueva Zelanda fue el primer país en implementar la ley, pero el nuevo gobierno creyó que estimularía el comercio ilegal y empeoraría la recesión económica. El gobierno de Malasia argumentó que la ley infringía en los derechos legales de consumidores y clientes.

Reducir la demanda de tabaco.

Medidas de impuestos y precios.

El artículo 6 del convenio requiere que las partes contratantes adopten medidas de fijación de precios e impuestos para reducir el consumo de tabaco. Según los datos más recientes disponibles, la tasa impositiva global promedio sobre productos de tabaco en 2023 es del 56%. Específicamente, la tasa impositiva promedio sobre cigarrillos (impuestos como porcentaje del precio minorista de la marca de cigarrillos más vendida) es del 61,6% (66,9% en países de ingresos altos, 59,1% en países de ingresos medios y 56,5% en países de ingresos bajos). El precio minorista promedio de los cigarrillos es de $5.95 por paquete ($9.78 en países de ingresos altos, $5.07 en países de ingresos medios y $3.10 en países de ingresos bajos).

En 2023, las tasas impositivas globales sobre el tabaco se han vuelto más divergentes. Entre las 109 partes contratantes con datos disponibles, 41 tienen tasas impositivas para los cigarrillos que oscilan entre el 50% y el 75%, 24 tienen tasas entre el 25% y el 50%, 31 tienen tasas superiores al 75% y 13 tienen tasas inferiores al 25%. Europa tiene las tasas impositivas sobre el tabaco más altas a nivel mundial, aumentando continuamente en los últimos años desde un promedio del 76% en 2020 al 77% en 2023. África tiene las tasas impositivas sobre el tabaco más bajas a nivel mundial, disminuyendo desde un promedio del 34% en 2020 al 30% en 2023. Las tasas impositivas sobre el tabaco han aumentado en las regiones de las Américas y del Mediterráneo Oriental, mientras que han disminuido significativamente en la región del Pacífico Occidental, con la tasa mediana cayendo del 60% en 2020 al 48% en 2023. Esta divergencia en las tasas impositivas sobre el tabaco ha exacerbado problemas como el contrabando de tabaco y otras actividades comerciales ilegales.

Varios países, incluidos el Reino Unido, Singapur, Túnez y Timor-Leste, han aumentado recientemente los impuestos al tabaco. En el Reino Unido, el impuesto especial sobre los cigarrillos aumentó un 12,1%, el tabaco de liar un 16,1%, lo que dio lugar a un aumento del precio de venta al público del 10,1%. Singapur aumentó el impuesto al consumo de tabaco en un 15% en 2018, con aumentos significativos en las tasas impositivas para cigarrillos, puros, bidis, hojas de tabaco, desechos de tabaco y tabaco reconstituido. Túnez ha implementado un plan de reforma tributaria del tabaco de tres años (2023-2025) con tasas esperadas que superarán el 75% para 2025. Timor-Leste aumentó significativamente el impuesto al consumo de tabaco, con el impuesto a las hojas de tabaco aumentando de $19/kg en 2021 a $100/kg en 2023, lo que resultó en una tasa impositiva promedio de cigarrillos del 59,8% para 2023 y un aumento del 75% en los precios al por menor a $3.5 por paquete. Rusia, Austria, los Países Bajos, Sudáfrica, la República Democrática del Congo, Pakistán, Estonia y otros países también han aumentado los impuestos o precios del tabaco en diversos grados. Mientras tanto, países como Canadá, Egipto, Portugal, Marruecos, Dinamarca, Malasia, Azerbaiyán, Vietnam y Letonia se están centrando en fortalecer el control fiscal sobre nuevos productos de tabaco como los cigarrillos electrónicos. Por otro lado, Nigeria y Noruega han disminuido los impuestos al tabaco. Nigeria ha introducido diversas características fiscales para crear un mejor entorno empresarial y promover el desarrollo empresarial, suspendiendo temporalmente los impuestos al consumo en algunos bienes producidos localmente, incluido el tabaco. La tasa impositiva promedio de los cigarrillos en Noruega disminuyó del 62% al 56%.

Los impuestos excesivos sobre el tabaco son un factor significativo que lleva al comercio ilegal. En Kenia, los impuestos sobre el consumo de tabaco han aumentado en más del 50% desde 2019, ampliando la brecha impositiva con los países vecinos de la Comunidad del África Oriental. Como resultado, la cuota de mercado nacional de cigarrillos ilícitos ha pasado del 11,3% en 2019 al 25,5% en 2022. El aumento del comercio ilegal ha ampliado realmente el mercado del tabaco, lo que ha llevado a un aumento en el consumo de tabaco. Los datos de la Organización Mundial de la Salud muestran que Montenegro ha estado aumentando constantemente los impuestos sobre el tabaco en los últimos años, lo que provoca que los precios de los cigarrillos, puros, productos de tabaco calentado, cigarrillos electrónicos, etc. aumenten anualmente, mientras que la asequibilidad de los productos legales disminuye. Debido al contrabando de tabaco desenfrenado, la tasa de fumadores del país ha aumentado del 35,4% en 2020 al 36,2% en 2023.

Evitar la exposición al humo del tabaco.

El artículo 8 de la convención requiere que las partes contratantes tomen medidas para prevenir la exposición al humo del tabaco en lugares públicos, principalmente en forma de legislación que controle el tabaquismo en espacios públicos. Debido a diferencias en la producción y venta de tabaco, hábitos de consumo, costumbres sociales y capacidades de cumplimiento, el alcance e intensidad de controlar el tabaquismo en lugares públicos varían. Entre los 195 países y regiones para los que hay datos disponibles, 121 no han implementado legislación a nivel nacional para controlar el tabaquismo en lugares públicos. Específicamente, el 27% de los países de altos ingresos, el 23% de los países de ingresos medios y el 43% de los países de ingresos bajos no han implementado o solo han implementado prohibiciones de fumar en 1 a 2 tipos de lugares públicos. En Estados Unidos (un país no firmante de la convención), 20 de los 50 estados no han designado restaurantes y bares como lugares libres de humo.

En los últimos años, los tipos de lugares donde se controla el tabaquismo en algunos países y regiones se están ampliando, desde lugares interiores hasta lugares exteriores, desde lugares públicos hasta lugares específicos no públicos, incluidos aeropuertos, instalaciones culturales, playas públicas, parques, áreas comunes de hoteles, habitaciones de hotel, cárceles, transporte privado con menores y lugares exteriores donde se reúnen menores. Los tipos de productos para controlar el tabaquismo también se están ampliando, desde el tabaco combustible hasta los nuevos productos de tabaco e incluso nuevos productos de nicotina. Por ejemplo, México continúa expandiendo el control de lugares para fumar y ha extendido las medidas de control del tabaquismo a los cigarrillos electrónicos (incluidos aquellos sin nicotina). Los críticos argumentan que las estrictas prohibiciones en México no se alinean con la prevalencia del tabaco en el país y las capacidades de aplicación, lo que dificulta la implementación de las prohibiciones y potencialmente fomenta la corrupción en el campo de la aplicación. Kirguistán ha ampliado las medidas de control del tabaquismo a las shishas, productos de tabaco calentados y cigarrillos electrónicos, implementando una prohibición completa de fumar en lugares públicos interiores y algunos lugares públicos exteriores.

Vale la pena señalar que el establecimiento de áreas designadas para fumar se ha convertido en una práctica estándar a nivel internacional. Al formular leyes y políticas públicas para el control del tabaquismo, un número creciente de países y regiones están incorporando áreas designadas para fumar para equilibrar los intereses de diferentes grupos y lograr una legislación más efectiva. Según estadísticas, el 50% de los países de ingresos altos permiten áreas designadas para fumar en lugares públicos específicos, mientras que el 32% de los países de ingresos medianos y el 21% de los países de ingresos bajos permiten áreas de fumadores en cualquier lugar público. En 2023, una nueva regulación en Portugal permitirá a los restaurantes, bares y otros establecimientos tener áreas designadas para fumar, siempre que el área no sea inferior a 100 metros cuadrados, la altura del techo no sea inferior a 3 metros y el área de fumar no exceda el 20% de la actividad del consumidor. Vietnam ha implementado una nueva regulación que prohíbe fumar en lugares cerrados como oficinas gubernamentales, instituciones educativas y cines, mientras permite áreas designadas para fumar en hoteles, trenes, bares, aeropuertos y otros lugares públicos.

Zheng Yizheng del Instituto de Investigación Económica del Tabaco Nacional (Oficina de Investigación de Políticas), Jiang Honghai de la Oficina de la Oficina Nacional, Lin Zhengling de China Tobacco Fujian y Lu Fei de la Oficina Municipal de Beijing (Compañía).